La sûreté forestière, entre enjeux privés et enjeux d’intérêt général, un concept au service de la sécurisation des espaces forestiers
Cet article a été écrit par Anouk Ferte-Devin, avocate œuvrant principalement dans le domaine du droit de l’environnement et du droit forestier, et Pierre Vuillermoz, chargé de piloter l’activité police d’une agence territoriale à l’Office National des Forêts (ONF). Il est extrait du 52e numéro des Cahiers de la Sécurité et de la Justice.
En France métropolitaine la forêt couvre 16,9 millions d’hectares, soit environ 31 % du territoire 1. Elle n’a cessé de croître depuis le début du XIXe siècle dans le sillage de la déprise agricole [Institut national de l’information géographique et forestière, 2018, p. 3].
Pour l’Institut national de l’information géographique et forestière, est considérée comme une forêt tout territoire occupant une superficie d’au moins 50 ares avec des arbres capables d’atteindre une hauteur supérieure à cinq mètres, un couvert arboré de plus de 10 % et une largeur moyenne d’au moins 20 mètres. Mais pour le citoyen, l’exploitant forestier, le propriétaire, le scientifique, le chasseur… cette définition technique manque de sens.
Ces territoires servent en effet de nombreux intérêts. À la fois des intérêts privés du propriétaire, et des intérêts généraux. Les plus évidents pour le grand public sont liés à la biodiversité et aux loisirs. L’enjeu économique est lui beaucoup moins connu. Pourtant la forêt est aussi un lieu de production de matière première, qui plus est renouvelable. Loin des turpitudes urbaines, la gestion forestière française vise à assurer la multifonctionnalité des forêts afin de satisfaire en même temps tous ces enjeux. Pour autant, ces milieux, souvent à l’écart, sont rattrapés par les problèmes de notre temps : les propriétaires forestiers, et leurs gestionnaires, font face aujourd’hui à de fortes pressions humaines, sur fond de changements climatiques brutaux.
Ce contexte dégradé provoque des risques pour le patrimoine ou pour les enjeux forestiers. À la base du risque d’origine humaine intentionnelle existe une « menace », provoquée par un agissement. Ces menaces méritent d’être approfondies pour pouvoir être réduites ou évitées.
Pour sécuriser la propriété forestière ainsi que la gestion durable et multifonctionnelle, les propriétaires et gestionnaires s’appuient sur des actions spontanées et souvent désorganisées. Qu’il s’agisse de la sensibilisation du public ou de la mise en œuvre du cadre légal spécifique : le Code forestier.
Ces actions, bien que peu coordonnées, concourent à la démarche de sûreté, au sens proposé par Jean Marc Van Meenen : « la sûreté est l’ensemble des moyens humains, organisationnels et techniques combinés face aux actes spontanés ou réfléchis visant à nuire ou porter atteinte à une personne physique ou morale (à un bien ou à l’environnement) dans un but de profit psychique ou/et financier » [ 2014, p. 35].
Même s’ils peuvent paraître efficaces, ces moyens ne sont ni intégrés, ni globalisés et ne prennent pas en compte les évolutions constantes de la société.
Il est temps pour le monde forestier de s’approprier le concept de sûreté, éprouvé dans les entreprises, et même aujourd’hui par le monde agricole. Dans cette optique, nous proposons une réflexion et une approche par l’analyse des menaces et vulnérabilités. Mieux identifier les menaces est une première étape essentielle dans le cadre d’une démarche de sûreté forestière efficace. Évaluer la criticité de ces menaces et estimer le niveau d’exposition des points sensibles constituent les étapes suivantes.
La forêt un espace privé auquel se rattachent des enjeux d’intérêt général
Le statut des forêts
Deux tiers des 16,9 millions d’hectares de forêts françaises sont des propriétés privées de particuliers. Ce sont des entreprises ou d’autres personnes privées. Trois millions de propriétaires possèdent moins de quatre hectares de forêt. Très morcelées, ces propriétés ne sont pas toujours gérées.
Les autres forêts sont des propriétés de l’État (1,7 million d’hectares), des collectivités ou autres personnes publiques (2,9 millions d’hectares) [Institut national de l’information géographique et forestière, 2018, p. 7]. Ces forêts sont souvent appelées « forêts publiques », mais il est important de souligner qu’elles sont classées dans le domaine privé de leur propriétaire et non dans leur domaine public (art. L2212-1 du Code général de la propriété des personnes publiques). Les forêts domaniales sont confiées à l’Office national des forêts (ONF).
Les forêts des autres personnes publiques, susceptibles d’exploitation, relèvent du régime forestier 2. Dans ce cadre l’ONF accompagne le propriétaire dans sa gestion et assure une surveillance de terrain.
Les enjeux financiers et d’intérêt général
Les forêts sont donc des propriétés gérées dans l’intérêt privé du propriétaire, qu’il soit public ou privé. Les investissements forestiers courent sur le long terme : pour récolter un chêne il faut compter plus de 150 ans. Il pourra rapporter 160 euros du m3 pour une vente du bois sur pied. Pour un Douglas (résineux) on peut réaliser les premières récoltes après seulement quelques décennies, avec un prix sur pied de 60 euros du m3 3.
La forêt Française, c’est environ 37,5 millions de m3 de bois récoltés par an 4, qui alimentent une filière de plus de 400 000 personnes 5.
À cela s’ajoutent les droits de chasse qui peuvent assurer un revenu important et les conventions de pâturage. Les autorisations de cueillette de champignons, plantes aromatiques et médicinales peuvent être aussi monnayées. De nombreux produits de la forêt ont ainsi une valeur marchande.
Ces éléments donnent une idée de l’intérêt économique que peut représenter le patrimoine forestier pour les propriétaires et la France. Mais les forêts ne peuvent être réduites à cela au regard des nombreux intérêts généraux qui s’y rattachent.
Au-delà de leur valeur intrinsèque en tant qu’écosystème vivant, les forêts offrent de nombreux services écosystémiques, c’est-à-dire qui profitent in fine à l’Homme. Elles participent notamment à la fixation des sols et évitent l’érosion. Elles permettent la filtration de l’eau et de l’air 6. C’est aussi un réservoir de biodiversité, plus riche et plus divers que n’importe quel autre écosystème terrestre. Avec 73 espèces de mammifères, 120 espèces d’oiseaux, elle accueille également près de 30 000 espèces de champignons et autant d’espèces d’insectes [Office national des horêts, 2017]. Une biodiversité précieuse qui côtoie entre 770 millions et 1.2 milliard de visiteurs par an, principalement en forêt publique (France métropolitaine) [ONF/Université de Caen Basse-Normandie, 2004 et 2015, p. 8 du ppt].
Le rôle des forêts comme puits de carbone est aujourd’hui consacré et les surfaces forestières sont comptabilisées pour répondre aux engagements de l’État français au niveau international.
À ces fonctions s’ajoute la protection contre les risques naturels (avalanche, crue, éboulement…).
Pour toutes ces raisons les forêts, bois et arbres sont « placés sous la sauvegarde de la nation », ce qui implique des protections spécifiques dans le Code forestier pour assurer une gestion durable multifonctionnelle des forêts 7.
Les objectifs de valorisation et protection de la gestion durable multifonctionnelle
Conformément au Code forestier, les coupes de bois doivent respecter le cadre fixé par les documents de gestion ou les autorisations administratives de coupe. Ces contraintes imposées aux propriétaires doivent permettre d’assurer une gestion durable et multifonctionnelle des forêts françaises, c’est-à-dire trouver sur un même territoire un équilibre entre les diverses fonctions productives, environnementales et sociales. La multifonctionnalité s’oppose à la spécialisation des territoires forestiers pratiquée dans d’autres pays.
C’est ainsi que les forêts publiques, alors qu’elles représentent 25 % des surfaces boisées, fournissent 40 % du bois récolté sur le territoire. Elles sont aussi plus largement ouvertes au public et répondent à des engagements environnementaux importants. L’ONF honore en effet des engagements volontaires forts vis-à-vis d’associations ou dans le cadre d’écocertifications comme PEFC (Programme de reconnaissance des certifications forestières) ou FSC (Forest Stewardship Council).
Par exemple, l’ONF, en accord avec le propriétaire public, peut décider de consacrer des surfaces à la protection de l’environnement, comme les réserves biologiques intégrales interdites au public, ou plutôt favoriser l’ouverture au public, comme les grandes forêts périurbaines de Rambouillet ou Fontainebleau.
En forêt privée, comme en forêt « publique », la gestion axée sur la production de bois devra aussi prendre en compte les autres fonctions. La priorisation des fonctions peut être différente suivant les propriétaires.
Certains propriétaires particuliers, par exemple des associations, peuvent décider de dédier leurs forêts à la protection de l’environnement et laisser leur terrain en libre évolution. C’est-à-dire n’effectuer aucun acte de récolte, ni aucuns travaux de sylviculture afin de laisser s’exprimer les dynamiques naturelles.
Un contexte forestier dégradé entre changement climatique et hyper fréquentation
De tout temps, la forêt a dû faire face à des menaces impliquant sa nécessaire protection (surexploitation, défrichement, braconnage, risque incendie, surpâturage…). L’époque actuelle voit la situation se dégrader pour deux raisons principales : les conséquences concrètes du changement climatique déjà à l’œuvre et l’hyper fréquentation.
Un changement climatique rapide qui aggrave la sensibilité des milieux
Les dépérissements
Depuis 2015, la succession d’étés chauds et secs a favorisé le développement en puissance d’attaques de parasites, en particulier de scolytes 8. Depuis 2019, le volume de bois d’épicéa scolytés est estimé à 7 millions de m3 (soit environ le dixième du volume total en plaine) [Caroulle & Goudet, juillet 2020, p. 2].
Les spécialistes de la santé des forêts prévoient que cette crise va se poursuivre, voire s’accentuer. L’impact sur la forêt résineuse pourrait être du même ordre que la tempête de 1999.
Pour les propriétaires et gestionnaires il est donc nécessaire de récolter rapidement les bois atteints et morts, ceci afin de ne pas perdre complètement les investissements réalisés. Face à ces coupes, parfois impressionnantes, le public réagit vivement, certaines fois au travers de comportements violents envers les propriétaires ou les gestionnaires [Mahaut, 2021].
Le risque incendie
Dans ce contexte de sécheresses régulières et de dépérissement, le risque de feux de forêts semble s’étendre de manière significative à de nouveaux départements. Une augmentation de 30 % des surfaces sensibles est envisagée à l’échéance de 2040. [Conseil général de l’environnement et du développement durable – conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux – inspection générale des finances, 2010, p. 6].
L’expérience des départements, exposés depuis longtemps à ce risque, permet d’établir de manière fiable que près de 90 % des causes de départs de feux sont d’origine humaine 9.
Par rapport au nombre total de feux d’origine humaine, l’incendie volontaire (malveillance) représente près de 50 % des départs, le reste étant d’origine involontaire [Lasjaunias, 2020]. Nous estimons pour notre part que certains comportements dangereux se rapprochent plus d’actes de malveillance que de simples imprudences. C’est le cas par exemple des jets de mégots ou l’allumage de feux en dehors des réglementations en vigueur.
L’état sanitaire des peuplements forestiers est une circonstance qui augmente l’aléa feux de forêt. Les pouvoirs publics, mais aussi les propriétaires et gestionnaires forestiers en sont bien conscients. Ces derniers subissent directement le risque, mais n’ont pas toujours les solutions et les moyens pour le prévenir.
Hyper Fréquentation et augmentation des pressions humaines
Le 21 novembre 2019, suite à un rapport établi par le sénateur Jérôme Bignon, le sénat adoptait à l’unanimité une proposition de loi visant à donner davantage de pouvoirs aux maires pour limiter l’impact du tourisme sur les espaces naturels. À ce jour le texte est toujours à l’étude mais répond selon nous à une problématique d’actualité.
En effet, à l’origine de cette proposition, le constat est posé par de nombreux acteurs des territoires d’une forte augmentation de la fréquentation de certains sites touristiques en France. Ainsi par exemple la forêt domaniale de Castillon (Bouches-du-Rhône) accueille 395 000 visites par an, ou encore la forêt emblématique de Fontainebleau qui accueille entre 4 et 10 millions de visites par an [Observatoire régional de la biodiversité PACA, 2016, p. 2] [CCI Seine-et-Marne – ONF, 2016, p. 24).
En 2015, une enquête réalisée par l’université de Caen, Basse-Normandie et l’Office national des forêts, estime à plus d’un milliard par an le nombre de visites dans les forêts de l’hexagone [ONF/Université de Caen Basse-Normandie, 2004 et 2015, p. 8 du ppt].
Comme nous l’avons évoqué, la propriété forestière est très majoritairement privée. Cette pression humaine s’impose donc souvent aux propriétaires et gestionnaires forestiers. Elle n’est évidemment pas sans impacts sur leurs propriétés et le milieu naturel [Michel, 2003, p. 190, 194].
Nous avons de fortes raisons de penser que la tendance est à la hausse, d’autant plus dans le cadre de la crise sanitaire actuelle qui pousse les Français à redécouvrir les espaces naturels de proximité. Voici les dynamiques qui, à notre sens, font de la forêt un lieu de plus en plus prisé indépendamment de l’actualité sanitaire.
La forêt dernier lieu de liberté
Les espaces forestiers sont des lieux où s’exercent de nombreuses activités de loisirs. La randonnée, le VTT, l’escalade, la course à pied, la moto « verte » se pratiquent partout en France et parfois toute l’année.
Les citadins quittent leur ville au profit d’un ailleurs vert, hors du temps dont l’accès génère un sentiment d’évasion et de dépaysement. Depuis quelques décennies, la forêt symbolise cet espace de liberté longtemps réservé à la ville [Michel, 2003, p. 8].
La plupart des forêts et espaces naturels assimilés sont ouverts à la circulation publique. Cette absence de limites et de signes de propriété (murs, grillage, panneaux…) renforce le sentiment de liberté et crée une confusion dans l’esprit des usagers. Beaucoup pensent se trouver dans des lieux publics ou sans propriétaires connus.
Évidemment les ruraux sont aussi des utilisateurs du milieu forestier. Nous constatons cependant que les pratiques sont pour le coup souvent plus « fonctionnelles » (coupes de bois, activités pastorales, ramassage de produits de la forêt, chasse…), non sans provoquer également des conflits d’usages et des atteintes aux propriétés.
Les nouvelles technologies transforment l’accès au milieu forestier
Le développement des technologies numériques connectées favorise l’accès à la nature et au milieu forestier. La banalisation du GPS par exemple permet l’exploration lointaine des massifs à des usagers nombreux et moins aguerris. Couplées à des applications mobiles, ces technologies encouragent de nouveaux produits (recherche de balises, découverte du milieu, randonnées pédestres ou VTT…).
L’avènement des engins de déplacement personnel électriques (EDPE) crée également un engouement pour les balades en forêts. Principalement le vélo tout-terrain électrique (VTTAE) qui permet à un nouveau public d’explorer les sentiers et chemins forestiers.
Il nous semble que l’impact de ces nouvelles technologies est plus particulièrement marqué dans les massifs périurbains.
Le développement de la vidéoprotection dans les centres urbains pourrait produire une délocalisation d’une part de la délinquance en périphérie dans les zones forestières peu ou pas surveillées. Il s’agit de « l’effet plumeau », qui serait particulièrement marqué en ce qui concerne les infractions liées aux trafics de stupéfiants [Kaenzig & Klauser, 2018, p. 65]. Si les « forestiers » ont longtemps considéré l’aspect social de la forêt comme secondaire, force est de constater qu’ils y sont aujourd’hui confrontés de plein fouet [Le Louarn, 2012/2].
Ces pressions grandissantes induisent une augmentation des risques d’origine humaine, notamment d’incendies, mais aussi pour les sols forestiers, la faune et la flore, et les usages préexistants.
Ceci, conjugué à un aggravement des vulnérabilités des milieux dû aux changements climatiques brutaux, confronte les acteurs forestiers à de nouveaux défis. Pour protéger l’intérêt privé et général, les risques pourraient être mieux identifiés. Ainsi, les mesures de prévention et de protection pourraient être globalisées et adaptées. Certains de ces risques ont pour origine une action humaine volontaire et peuvent être qualifiés de « menaces ».
L’écosystème forestier menacé
Parmi les nombreuses pressions qui s’exercent sur les milieux forestiers certaines peuvent être regroupées sous la notion de « menaces ». L’évolution du contexte sociétal, et en particulier forestier, justifie d’en refaire un inventaire actualisé.
Définition de la notion de menace et ses impacts sur la propriété forestière
Dans le cadre de cet article nous utiliserons le terme de « menace » pour définir les sources de dangers issues d’agissements humains intentionnels [Jousse, 1er trimestre 2004]. Ceux dont l’origine est un agresseur visant à atteindre un but précis, mais aussi les sources de dangers d’origine humaine intentionnelle, lorsque l’action néfaste est réalisée volontairement par une personne, mais sans qu’il y ait une intention première de nuire. Cette définition est proche de celle proposée par le CNPP [fevrier 2018, p. 11].
La plupart de ces menaces constituent des infractions pénales. Certaines de ces infractions sont spécifiques aux milieux forestiers.
En effet, en complément de la palette classique des infractions, notamment en ce qui concerne les incivilités sanctionnées par le Code pénal (dégradations, dépôts de déchets, incendies 10, etc.), le Code forestier prévoit des infractions spécifiques aux territoires forestiers.
De nombreuses infractions visent à protéger la propriété forestière contre les atteintes portées par des tiers. Les incendies, même involontaires sont sévèrement punis ; la coupe d’arbres appartenant à autrui est punie comme le vol de bois ; la circulation malgré les interdictions ou dans les parcelles est sanctionnée par une contravention de quatrième ou cinquième classe ; la répression du vol de champignons, fruits, parties végétales ou minérales dépend du volume prélevé.
Ces infractions protègent à la fois les intérêts financiers des propriétaires et, en même temps, permettent la préservation des milieux et des services écosystémiques rendus.
De façon générale, les menaces, s’exerçant au sein, ou en périphérie directe des forêts, peuvent avoir des répercussions fortes sur les intérêts des propriétaires (destruction du capital économique, coût de remplacement ou de nettoyage, etc.), mais aussi pour le milieu forestier en tant que tel, comme lieu de nature aux enjeux environnementaux forts. Par extension, puisque la forêt est un lieu d’accueil, ces sources de danger pèsent aussi sur les usagers.
Résultat d’une enquête menée dans trois agences de l’ONF
Dans le cadre d’une étude menée entre l’université de technologie de Troyes et l’ONF, nous avons approfondi ces menaces afin d’en préciser la teneur et la fréquence. Des questionnaires ont été transmis aux agents de terrain de trois agences territoriales, sur les 50 que compte actuellement l’ONF. Nous avons ciblé des territoires aux profils très différents. Une agence très rurale, une agence littorale avec une très forte pression humaine en période estivale et une agence dont les massifs forestiers sont périurbains. Le questionnaire, édité en ligne, interrogeait les agents de terrain sur les faits observés les 12 derniers mois. Au total ce sont 108 agents qui ont répondu aux questions, soit un taux de réponse de 53 % [Vuillermoz, 2020, p. 35].
Sans en présenter les résultats exhaustifs voici les principales menaces identifiées dans le cadre de cette enquête avec une contextualisation (voir figure 1).
Sans surprise, la menace qui est de loin la plus évoquée par les répondants est le dépôt de déchets sauvage. Au sein de l’agence qui se caractérise par des massifs forestiers périurbains, plus de 160 dépôts de déchets divers ont été observés par 25 agents ces 12 derniers mois. Ce résultat peut être mis en perspective avec le coût relatif à la propreté des forêts domaniales en Ile-de-France. En constante augmentation ce coût est aujourd’hui estimé à 900 000 euros par an, soit le traitement de 1 600 tonnes de déchets 11.
Les menaces qui sont ensuite identifiées dans les trois agences sont liées aux circulations motorisées. Celles-ci sont observées sur des routes forestières fermées à la circulation. Il s’agit d’itinéraires privés ou de chemins ruraux que les propriétaires ou les communes ont choisi de fermer pour des raisons qui leur appartiennent (sécurité, protection de l’environnement ou encore pour éviter des entretiens trop importants). Sur les 30 000 kilomètres de routes gérées par l’ONF, 75 % sont interdites à la circulation des véhicules motorisés 12.
En matière de circulation interdite, une autre menace ressort de l’analyse des questionnaires : Il s’agit de la circulation de véhicules dans les parcelles, hors des routes et chemins. Cette pratique conduit à l’érosion et au tassement des sols empêchant la régénération des forêts. Elle peut aussi engager la responsabilité du propriétaire. À ce niveau il est question de circulation motorisée (moto, quad, 4x4…), mais aussi de véhicules non motorisés (VTT, VTT à assistance électrique…).
L’extraction illicite de produits de la forêt est aussi fréquemment relevée. Elle est surtout liée au ramassage de champignons sans autorisation, parfois par des groupes organisés dans le cadre d’un trafic temporaire, mais important, qui peut être d’ampleur internationale. C’est le cas pour l’agence rurale, où lors de grandes pousses de champignons, des groupes de ramasseurs sont observés et des lieux de vente à la sauvette sont créés [Vuillermoz, 2020, p. 121]. À titre d’illustration, un kilogramme de girolles peut se commercialiser jusqu’à 30 euros/kg. Il en est de même pour les pignons de pin, qui font aussi l’objet d’un trafic transfrontalier avec l’Espagne. Cette denrée de luxe est vendue entre 50 et 80 euros/kg, de quoi attiser les convoitises. Il peut aussi s’agir de prélèvements de végétaux recherchés pour leurs propriétés médicinales ou cosmétiques.
L’apport de feu en forêt est une préoccupation majeure des personnels sondés et de leurs directeurs. Ce n’est pas moins de 80 observations d’apports de feu qui sont faites par les 25 répondants de l’agence périurbaine. De très nombreuses observations sont également faites sur le territoire de l’agence littorale. Ce sont des feux de camp, mais aussi d’écobuages ou de brûlages de déchets verts.
Au-delà de ces menaces qui apparaissent comme prédominantes dans les trois agences, nous observons des différences dans le « top 5 » établi pour chacune d’elles.
L’agence rurale est aussi connue pour un enjeu fort de production de bois. 51 % des agents répondants ont observé au moins un fait illicite sur une exploitation forestière ces 12 derniers mois. Ces faits sont surtout liés aux dégâts provoqués par les engins sur les sols forestiers. Difficile à caractériser et observer, le vol de bois arrive plus loin en nombre de faits connus. Il pourrait cependant être pertinent d’évaluer plus finement ce préjudice.
Pour l’agence littorale, deux autres menaces apparaissent également comme fréquentes : le vandalisme, principalement sur les biens mobiliers (tables, bancs, panneaux…), avec une estimation à plus de 100 faits ces 12 derniers mois. Mais aussi la divagation d’animaux, souvent des cas de chiens non tenus en laisse, qui peut poser problème dans des espaces potentiellement protégés, ou très touristiques.
Le questionnaire s’est principalement intéressé aux menaces liées à des agissements interdits par le droit forestier ou le droit de l’environnement. Il n’était pas tourné vers les infractions de droit commun qui pourraient toutefois impacter le propriétaire et/ou le gestionnaire forestier (prostitution, trafics de stupéfiant, fouilles sauvages…). C’est donc, selon nous, encore un axe à explorer.
Nous tentons là de démontrer que la propriété forestière ainsi que les propriétaires et gestionnaires sont régulièrement exposés à des menaces. L’étude présentée a été réalisée auprès de l’ONF, mais nous pensons que ces observations peuvent être transposées aux propriétés forestières des particuliers. Nous ne voyons pas de raisons valables pour que la fréquence de ces menaces diminue. Il semblerait plutôt qu’elles évoluent dans le même sens que les pressions qui s’exercent sur ces milieux.
Ces menaces affectent les intérêts privés des acteurs forestiers, mais aussi les intérêts généraux rattachés aux milieux forestiers qui peuvent être impactés (voir supra). Elles suscitent des réponses tant des propriétaires que des pouvoirs publics.
Les réponses actuelles face aux menaces : entre prévention, police forestière et garderie particulière
Des mesures de sensibilisation et de prévention spontanées
La présence sur le terrain est le premier moyen de prévention. Elle permet une sensibilisation directe du public. Les fortes interactions avec la société permettent d’éviter certains conflits et incompréhensions, mais aussi une meilleure prise en compte des enjeux forestiers dans toute leur diversité. C’est aujourd’hui un atout central de la présence des agents de l’ONF sur le terrain, qui en cela jouent un rôle similaire à celui des agents des parcs nationaux ou des gardes du littoral.
Par ailleurs, face à certaines menaces, les propriétaires peuvent spontanément mettre en place des mesures pour les limiter, comme fermer les routes à la circulation pour éviter la fréquentation, afficher des panneaux d’interdiction ou d’informations.
L’ONF peut mettre en place une politique de prévention harmonisée en forêt domaniale et peut conseiller les propriétaires publics dans les autres forêts. Il peut en théorie anticiper certaines tendances, et mettre à profit les bonnes pratiques mises en œuvre dans d’autres territoires. En pratique cette démarche n’est pas généralisée et intégrée dans les processus.
Dans les forêts privées, ces démarches dépendent du propriétaire, souvent livré à lui-même, mal informé et sans moyens.
Des personnels habilités à constater les infractions mais sans stratégie d’intervention globale
Comme indiqué précédemment, de nombreuses menaces constituent des infractions pénales dont certaines sont propres aux milieux forestiers, ce qui offre un levier d’action efficace.
Les officiers et agents de police judiciaire sont compétents pour relever les infractions, de même que les agents de l’Office français de la biodiversité (OFB) ou des directions départementales des Territoire (DDT) ou des directions régionales de l’Alimentation, de l’Agriculture et des Forêts (DRAAF). Concernant les atteintes portées par des tiers, ces services se déplacent principalement à la demande des propriétaires. Il n’y a pas de plan de contrôle élaboré par le ministère de l’Agriculture pour assurer une coordination des services et une pression de contrôle. Contrairement aux plans de contrôle élaborés par le ministère de l’Environnement et mis en œuvre par la Mission interServices de l’eau et de la nature (MISEN).
En forêt publique, les agents de l’ONF assurent en principe une surveillance générale qui implique une surveillance pénale permettant la recherche et la constatation des infractions forestières. Cette mission de l’établissement, exercée sur les propriétés des personnes publiques, est une manière de sécuriser plus efficacement ces forêts présentant de forts enjeux, notamment par une présence dissuasive d’agents verbalisateurs. Outre les contrôles effectués dans le cadre des activités quotidiennes des agents de terrain, des opérations pilotées peuvent être mises en œuvre.
En forêt privée, les propriétaires peuvent recourir à un garde particulier des bois et des forêts qui sera agréé par le préfet et aura compétence sur leurs seuls terrains. En pratique, seuls certains propriétaires de grandes surfaces, ou à fort enjeu, font un tel investissement. Le Livre blanc de la sécurité intérieure cite la garderie particulière et les 80 000 gardes comme une ressource remarquable, mais, dans les faits, ces acteurs sont très peu connus et intégrés.
En tout état de cause, ces services et personnels de terrain agissent le plus souvent de façon intuitive ou en réaction directe à des événements, voire sur commande extérieure. Rares sont ceux à mettre en place une démarche construite et internalisée contre ce qui peut relever d’incivilité, de délinquance de proximité et d’opportunité ou bien d’une criminalité organisée voire internationale.
La sûreté forestière, un concept au service de la sécurisation des espaces forestiers
Lorsque l’on cherche à agir efficacement face aux menaces, une démarche de sûreté structurée s’impose. C’est en tout cas une approche mise en œuvre par de nombreuses structures publiques ou privées dans des domaines très variés.
Plusieurs universités et chercheurs associés travaillent déjà sur les menaces qui pèsent sur l’espace rural et périurbain et sur l’impact du public sur les propriétés rurales. Nous proposons ici une approche adaptée aux milieux forestiers pour améliorer ce que nous appellerons la sûreté forestière.
Le système cible général à sécuriser
Du point de vue du propriétaire, la gestion forestière est l’activité principale à sécuriser. Comme évoqué, cette gestion doit s’articuler autour de la notion de durabilité et prend en compte les quatre grandes fonctions de la forêt (production, environnement, société et risque naturel). Le propriétaire reste maître, dans les limites de la loi, de la fonction qu’il souhaite favoriser.
Nous insistons sur ces éléments puisqu’ils forment selon nous le « système cible général » à sécuriser face aux menaces pour assurer la gestion durable multifonctionnelle intégrant tant les intérêts privés du propriétaire que les intérêts généraux liés aux services écosystémiques. Le système cible forestier général lié à la gestion durable est donc complexe, car il est au carrefour entre différentes politiques publiques (forestière, biodiversité, sécurité publique, etc.)
Ce système peut être adapté en fonction des situations. Ainsi, par exemple pour des terrains laissés en libre évolution (réserve biologique intégrale ou terrains sanctuarisés par une association), les enjeux environnementaux seront à sécuriser plus spécifiquement.
Proposition d’une approche par le risque
Le propriétaire et/ou gestionnaire voit son patrimoine forestier, et les fonctions associées, exposés aux menaces. Il peut alors se questionner sur les actions de sécurisation qu’il est possible de mettre en place. C’est la démarche de sûreté.
Mais qu’il soit particulier, collectivité ou établissement public, il doit orienter ses efforts en fonction des moyens à sa disposition et des enjeux.
Pour l’aider dans cette approche de priorisation nous proposons un outil d’analyse des menaces et vulnérabilités afin de cartographier les menaces sur un territoire. Ce travail doit permettre à chaque propriétaire ou gestionnaire de mieux connaître les menaces pesant sur son territoire afin de prioriser les actions à mettre en œuvre en retour. Cette base permet ensuite un suivi de l’évolution des menaces pour une plus grande réactivité.
Cette méthode, présentée ci-dessous, a été expérimentée au sein de l’Office national des forêts, dans les trois agences territoriales citées supra.
Elle est fondée sur une méthode existante, soigneusement sélectionnée, et considérée comme adaptée au milieu forestier [Vuillermoz, 2020, p. 30]. En voici les principales étapes.
Présentation du système cible et description de l’environnement et des particularités
Sans surprise, la démarche doit commencer par un diagnostic territorial et des attentes du propriétaire et/ou gestionnaire pour définir le système cible spécifique.
Cette étape est cruciale. Elle permet, en effet, de positionner l’entité à sécuriser au sein du système, ainsi de matérialiser les limites, les acteurs, les interactions temporelles et territoriales [Piwowar, 2010]. C’est aussi le moment d’identifier les points sensibles du système cible, ou encore les priorités du requérant.
Identification des menaces
L’étape suivante consiste à identifier les menaces qui pèsent sur le système cible. Il est nécessaire d’observer l’ensemble des menaces qui peuvent impacter une ou plusieurs fonctions de la forêt. Dans le cas de l’ONF, c’est bien les trois grandes fonctions (environnementale, sociale, productive) qui ont été intégrées, sans distinction d’importance. Lors de la phase expérimentale au sein de l’établissement public, 46 menaces ont été identifiées au niveau national.
Le niveau de finesse de la menace est lié aux besoins du requérant, mais il nous semble important d’avoir un niveau de précision qui permette ensuite la mise en œuvre d’une action adaptée.
À titre d’illustration, le cas des dépôts de déchets fait l’objet de quatre menaces différentes : du déchet toxique au déchet vert en passant par les déversements de substance et les déchets inertes. En effet, chaque cas présente une gravité et un contexte d’action différent qui justifiera des mesures propres.
La gravité
De façon tout à fait classique, une note de gravité doit être établie pour chaque menace identifiée.
Pour le cas de l’ONF, nous avons tenu à ce que cette gravité soit issue du préjudice maximum raisonnable13 subit par les trois fonctions. Pour chaque menace identifiée sur la liste nationale, nous avons donc donné une note en fonction de l’impact sur la fonction économique, la fonction environnementale et la fonction sociale 14.
La note de gravité est adaptable par chaque propriétaire au regard des objectifs de gestion durable et en fonction de ces priorités. La gravité est ensuite confrontée à la vraisemblance de la menace.
La vraisemblance
Nous proposons que la vraisemblance soit évaluée grâce à une fréquence historique de survenance de la menace, mais aussi avec des éléments d’anticipation que nous appelons « signaux faibles ». Pour les agences territoriales de l’ONF, nous avons défini une grille d’analyse basée sur des éléments objectifs et plus subjectifs que nous appelons « indicateurs formels » et « indicateurs informels ».
Pour évaluer la vraisemblance, l’analyse, doit se fonder sur des faits établis ayant donné lieu à des procédures diverses (procès-verbaux, rapports, mains courantes…), mais aussi sur les informations issues de conversations, débats, ressentis des personnels…
À ce niveau, il est possible de surcoter la vraisemblance par l’anticipation. L’exemple le plus général est la vraisemblance des circulations en engin de déplacement personnel motorisé ou à vélo à assistance électrique.
La criticité
L’évaluation de la criticité a pour objectif de hiérarchiser les risques.
Dans la méthode proposée, la criticité est appréciée par le croisement de la gravité et de la vraisemblance. La matrice de criticité et aussi appelée matrice de risque. Cet outil de représentation est particulièrement utilisé dans les méthodes d’analyse des risques industriels et dans le domaine de la sûreté.
La grille de criticité permet de faire apparaître les notions stratégiques d’acceptabilité du risque. Le décideur intègre de cette façon le seuil d’acceptabilité du risque.
Évaluation des vulnérabilités
Dans le cadre de la méthode, la vulnérabilité est l’appréciation du niveau d’exposition d’un point de sensibilité.
Ces points de sensibilité sont des lieux représentant un enjeu fort pour le propriétaire et/ou gestionnaire.
Lors de la mise en œuvre au sein des agences territoriales ONF nous avons défini comme points de sensibilité tous les secteurs ayant un enjeu fort pour l’une des trois fonctions. Ainsi sont identifiés les secteurs concernés par des périmètres de protection environnementale, des aires d’accueil du public, ou de parcelles particulièrement productives en bois…
Pour chaque point de sensibilité déterminé l’exposition aux menaces est évaluée. La question qui est posée aux analystes est binaire. Ce point de sensibilité est-il exposé à cette menace ? L’évaluation se fait par oui ou non.
Conclusion
La définition des menaces propres à chaque territoire aidera les propriétaires et gestionnaire à mettre en place une démarche de sûreté forestière efficace, notamment pour orienter au mieux les moyens à leur disposition pour la sensibilisation, la prévention et la répression.
Dans ce cadre, les gardes particuliers, tout comme les agents de l’ONF, ont un rôle clé : « Connaissant les territoires dans lesquels ils interviennent, leurs propriétaires, leur faune, leur flore, les gardes particuliers sont à même de faire respecter les règles gouvernant leurs usages dans ces vastes espaces souvent faiblement peuplés et encore plus faiblement surveillés par les forces de l’ordre. Ils sont des acteurs privilégiés de la ruralité, tout à la fois représentants de l’ordre public et de la propriété » [Pauvert, 2019, p. 54].
Bien qu’ayant un rôle central, les propriétaires, gestionnaires, gardes et agents de terrain ont besoin d’appuis. Étant donné les enjeux pour la société dans son ensemble les questions de sûreté forestière mériteraient d’être mieux intégrées dans les différentes politiques publiques (biodiversité, sécurité publique etc.), voire dans le cadre de l’approche de sécurité globale.
À titre de comparaison, dans un environnement similaire au milieu forestier, de par les territoires concernés et les menaces présentes, il est pertinent d’évoquer le cas de la cellule Demeter15 créée en 2019 au sein de la gendarmerie nationale, pour lutter contre les problématiques de sûreté dans les exploitations agricoles. Certains aspects liés aux « actes crapuleux » pourraient intéresser les forestiers.
Par ailleurs, le rapport parlementaire, D’un continuum de sécurité, vers une sécurité globale [Thourot & Fauvergue, 2018], qui a débouché sur la loi de sécurité globale, n’aborde ni la question de la sécurisation des espaces forestiers, ni la collaboration avec les acteurs de la sécurité rurale (OFB, ONF, gardes particuliers…). La démarche de sécurité globale gagnerait pourtant à valoriser ces forces vives qui agissent au quotidien dans des territoires immenses parfois très fréquentés, et la sûreté forestière s’en trouverait renforcée.
L’analyse des menaces et vulnérabilités par les propriétaires et gestionnaires pourrait mettre en lumière les problèmes auxquels les acteurs forestiers doivent faire face pour assurer une gestion durable dans l’intérêt de tous, et dessiner des axes de convergences entre les différentes démarches de sûreté.
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Notes
(1) https://franceboisforet.fr/la-foret/la-foret-francaise-en-chiffres
(2) Art. L.211-1 du Code forestier.
(3) Voir Indicateur 2020 des prix des bois sur pied en forêt privée de L’Observatoire économique de France Bois Forêt.
(4) https://www.fnbois.com/foret-et-mobilisation-du-bois/chiffres-cles
(5) https://agriculture.gouv.fr/infographie-la-filiere-foret-bois-en-france
(6) Code forestier, article L.112-1.
(7) S’y appliquent également toutes les autres réglementations pour la protection des intérêts spécifiques qui leur sont propres : Code de l’environnement, Code du patrimoine, Code de l’urbanisme, etc.
(8) Petits insectes xylophages, c’est-à-dire qui se nourrissent du bois.
(9) Analyse issue de la base Prométhée.
(10) Les infractions concernant les dépôts d’ordures ou les incendies lorsqu’elles sont commises en forêt sont assimilées à des infractions forestières (art. L161-1 du Code forestier) et entrent donc dans le champ de compétence des agents habilités au titre du Code forestier.
(11) https://www.onf.fr/+ /2cc ::en-foret-pas-de-dechets.html
(12) http://www1.onf.fr/activites_nature/++oid++5c1d/@@display_advise.html
(13) Évaluation du préjudice par un groupe d’experts en fonction de leurs connaissances des préjudices connus ou crédibles.
(14) En fonction de l’impact maximum estimé : impact faible, moyen, conséquent, majeur.
(15) Cellule nationale de suivi des atteintes au monde agricole.
Derrière cet article
Anouk Ferte-Devin
Pierre Vuillermoz